钱文荣：美国正在开展一场对华政策大辩论

从去年下半年开始，美国国内就对华政策展开了激烈辩论，特别是今年3月美国外交学会发表了《修改美国对华大战略》报告、奥巴马政府高官接连在南海等问题上发表狠话，直接插手南海问题。中美关系骤然紧张之后，辩论很快进入高潮，招致政界、学界、军界、媒体和商界都不同程度地卷入，甚至国外有些著名人士如澳大利亚前总理陆克文、澳大利亚前外长埃文斯、新加坡前驻联合国大使马凯硕以及英国和西班牙等国的媒体专栏作家等也加入了进来。无论是参与辩论者的广泛性，还是辩论的深度，均属前所未有。这场辩论无疑将对美国政府今后的对华政策和中美关系产生较大影响。

辩论的三大问题

迄今为止，辩论集中在三大问题上。

第一个问题是自尼克松以来美国八任总统一直基本遵循的对华“接触”政策（应是“接触加遏制”）是否有效？

从美国和英国媒体介绍的辩论情况看，包括部分官方人士在内不少人开始质疑这项政策。他们的理由主要是原先为“接触”政策设定的两个主要目标都没有达到，一是原先认为通过接触加速中国对外开放可以促使中国走向政治自由化，演变成一个美国希望的民主国家。但30多年后的中国不但没有实现美国希望的自由化，“相反控制更加严厉，意识形态更浓厚”。二是原先认为这个政策可以促使中国帮助维护由美国主导的现行国际秩序，而不是挑战它。“但我们却看到中国正在建设一系列替代制度，这明显说明中国不满美国领导的战后秩序。毫无疑问，中国正在寻求建立另一个国际秩序。”这种观点集中体现在美国外

交学会今年3月发表的一个题为《修改美国对华大战略》的研究报告中。该报告认为，“未来数十年，中国代表着并将仍然是美国最重要的竞争者”。“北京和华盛顿之间长期处于战略对抗的可能性很高”。报告说，华盛顿现有的对华政策认为，中国经济、政治整合到自由的国际秩序中来，是以美国的主导地位和长期的战略利益为代价的，不能称之为有效。美国早就需要对一个日益强大的中国作出更为连贯的回应。值得注意的是，这份报告是由该学会组织的一个43人特别小组经过多月讨论后由美国前副国家安全顾问罗伯特·布莱克威尔和小布什政府国家安全委员会成员阿什利·特利斯两人执笔撰写而成。该报告发表后，美国之音和媒体迅即予以报道，因而很快引起全国性的热烈辩论。赞同和反对的都有。反对者认为30多年中美关系的发展如此之快而且相对平静恰恰得益于美国历届政府执行的这项接触政策。例如，曾在奥巴马第一任期内担任国家安全委员会总统特别助理、现任布鲁金斯学会资深研究员的杰弗里·贝德在他的辩论文章中说：今天东亚的和平，“最为重要的是得益于在亚太地区发挥着最为重要作用的中美两个大国的和谐共处。而这种和谐局面，由尼克松与基辛格促成，并被此后中美两国历任领导人所维护巩固”。但从辩论的总体情况看，自尼克松以来八位总统和两党历届政府关于对华接触政策的共识今天虽然不像某些美国媒体所说的“已经瓦解”，但至少已经出现了分歧或受到部分人（包括官方人士）的质疑，要求调整现行对华政策的呼声明显上升。但目前这种分歧主要存在于两党内部和部分民众之中，并未成为两党对华政策的分野。

第二个问题是怎样评估中美关系的前景？是否冲突不可避免？

以芝加哥大学政治学教授米尔斯海默为代表，认为只要中国按照现在的增长速度发展下去，中美对抗甚至冲突是难以避免的。他认为中国正试图从根本上改变当今世界秩序，使之符合自身利益。美国与其等待未来中国变得更加强大、无法控制，不如现在就联合起来应对。他说：“中国可以等待，但我们不行。”可见，这些美国人焦虑的程度。如今持这种观点者仍属少数，不占主导地位。不过较多的人担心，如果双方不加管控和克制的话，有可能导致冲突。值得注意的是，过去一向反对米尔斯海默观点的布热津斯基也开始认为中美关系有可能进入“修昔底德陷阱”的危险。

第三个问题是怎样调整对华政策？有三种不同的对策建议。

一是主张调整为所谓“纯遏制”政策。但迄今为止只有美国国务院前官员何思文（原名斯蒂芬·哈纳）一人提出这个观点，没有代表性，不值得重视。

二是将“以接触为主，遏制为辅”调整为“以遏制为主，接触为辅”。这主要是上述《修改美国对华大战略》报告的作者等人提出的建议，该报告认为对于一个企图主导西太平洋地区的中国，美国应该意识到自己此前推行的战略性融合政策不再可行，美国应该接受，甚至支持一种以对抗为主、合作为辅的中美关系，建议制定一项针对中国取代美国称霸亚洲的大战略，改变现行旨在把中国融入美国主导的国际秩序中的对华政策，强调要限制中国经济和军事扩张对美国在亚洲和全球带来的危险。具体建议有六项，包括：制定使美国经济更强劲增长的政策，保持美国经济的绝对优势；签订把中国排除在外的“跨太平洋战略

经济伙伴关系协议”（TPP）；对中国采取更严格的科技出口政策；在亚太地区派驻更大、更强有力、更活跃的美国空军和海军；建立与日本、韩国、印度、东南亚国家和台湾更亲密的战略关系；采取一套更加强硬的对抗中国网络空间行为的措施。然而，报告不但没有放弃而且主张加强高层外交，以“减轻严重紧张关系”，建议美与中方的外交讨论要“比现有做法更坦率、层次更高、私密性更大”，强调这些会谈不应集中在没有实际效果的针对对方国内政治事务的议题，如中国人权等，而应着重围绕亚洲地区安全进行谈判。报告说，这项新战略的重点“是抗衡中国力量的崛起，而不是继续帮助其占上风”。它的“目标核心是以有意识地抗衡中国崛起的目标取代集中力量把北京融入国际体系的目标”。

如果说报告对“接触”政策未能实现美国政府预设的两个目标的论述得到了一些人的认同的话，报告提出的基于以对抗为主的政策建议则遭到许多人的批评。其中有代表性的是奥巴马第一任期内担任国家安全委员会总统特别助理的杰弗里·贝德，他在辩论文章中指出：

“如果我们遵循这些专家的建议——将中美关系定义为一种不加约束的对抗关系，那么我们终将招致冲突。”“从实践的层面来看，我们很难想象一个基于全面敌对假设的中美关系会行得通，因为当今世界中美利益紧密相连、重大议题务须合作。”

三是主张基本上继续执行“接触加遏制”政策，但要加强防范和遏制力度。在辩论中持这种观点者居多。他们提出的具体政策则是多种多样的。最明确主张坚持历任总统对华政策的是国家安全委员会总统特别助理杰弗里·贝德。他说：“当前，我们不应只是基于中美敌对不可避免的假设和全面对抗的策略，就抛弃自尼克松以来八位历任美国总统所一贯推行的对华政策。这种假设和策略可能只用于吸引眼球的国际关系理论，但事实上并未被任何一位总统采纳过。我殷切希望并期待，继尼克松后的第九任总统在面对不断发展与变化的中国时，不会抛弃美国历任领导人一贯的对华策略，继续建立和维护中美关系的稳定，构建亚洲的新和平时代。”不过，他同时指出：“如果美国尽了最大的努力，中国仍然采取行动，对美国的同盟国及合作伙伴的安全造成危害，或者破坏国际公约和世界秩序……美国需要做的是相应地调整策略。”

也有一些较激进的主张，如美国卡内基基金会的高级研究员、政府亚太安全问题咨询顾问迈克尔·斯温认为，美国在西太平洋的优势地位“是不可持续的”，美国极力维持在西太平洋的永久优势反而容易引发军备竞赛和加强区域极化，减少美中在面对共同挑战时的合作机会。他主张美中应相互适应国际和各自国内形势的变化，寻求在亚太地区建立一种“平等的力量对比关系”，“降低冲突的风险和加大合作的机会”，中美双方“需要在若干问题上达成可靠的谅解，包括朝鲜半岛和台湾未来的长期地位、在东海和南海如何解决海上领土冲突以及在中国以外的国家在第一岛链之内采取去军事行动的范围和作用等”。他的具体建议中包括在朝鲜半岛问题上中美双方接受一个统一的、不结盟的（或松散的结盟的）、没有外国驻军的朝鲜半岛，并对此做出安全保证；在台湾问题上，用美国停止或严格限制售台武器，以换取中方保证不对台湾使用武力（台湾宣布法理独立除外）并同意在征得台湾人民同意的前提下实行和平统一。他前面的就中美两国发展趋势和中美关系处理原则得到一些人的认可，但后面的具体建议却遭到了强烈反对。

背景分析

在美国历史上每到一个历史的转折点，都要就内外政策进行一场广泛的大辩论。就对华政策而言，美国历史上举行过多次大辩论，其中最主要的有三次，一是新中国成立后不久、上世纪50年代初在美国国内开展的一场关于“谁失去了中国？”的辩论。当时较普遍地指责美国对蒋介石支持不力，导致他败退到台湾，共产党获胜。第二次是苏联解体后，当时辩论的主题是中国是否会步苏联的后尘而很快崩溃？中国对美国的战略价值是否已完全消失？当时占上风的答案是肯定的，只有时任美中关系全国委员会会长兰普顿等极少数人持相反观点，认为中国对美国的战略价值依然存在，强调美国继续需要中国。第三次辩论发生在1995年秋至1996年春期间，由于克林顿政府先后允许李登辉访美和派遣航母战斗群到台湾海峡干涉中国内政，酿成了一场台海危机，致中美关系一度坠入谷底。先是由美中关系全国委员会和外交学会为首在各智库内掀起了一场新的对华政策大辩论，主流思想是批评克林顿政府在对华政策上的错误，呼吁尽快恢复与中国的“全面接触”，并且促使克林顿政府召开了对华政策内部检讨会。据兰普顿介绍，在那次检讨会上克林顿总统承认他的政府前一阶段的对华政策是错误的，并认为中美关系“不是简单的贸易、技术或促进人权的双边关系，而是有关战争与和平的关系”。最后，克林顿接受了大多数智库的建议，制定了一项新的对华政策，包括恢复停止了较长时间的两国首脑会晤。如今这一次大辩论可以说是第四次了，其背景比前三次都要复杂和深刻得多。

直接招致这次辩论的主要因素有两个：一是美国国内大选的帷幕已经拉开。每次大选前，美国的智库和媒体都要就内外政策展开辩论，为下届政府出谋策划。对华政策与中东问题、乌克兰危机和美俄关系一起成为这次大选外交政策的几大首要议题。二是美国对未能实现它30多年来一直期望中国通过改革开放能实行“民主化”和“自由化”以及帮助维护美国主导的国际秩序的目标深感失望，尤其是近两年多来发生的一系列事件，如我设立东海防控识别区、南海争端特别是我在若干岛礁进行基本建设、“一带一路”倡议和亚投行的建立以及我国军事实力的快速增强，均被视为对美国的“挑战”和“威胁”，由此而开始质疑过去30多年执行的接触政策。

但是，更深层次的原因，首先是时代大变迁所致。整个世界进入了大变革时代，现行国际秩序和国际治理进入深度调整期。正如基辛格在他的新著《世界秩序》一书中所说，以美国为首西方主导的现行国际秩序已开始渐渐地行不通了，非西方国家都在要求改变这种秩序。今年6月在由我国国际经济交流中心举办的第四次全球智库峰会上，来自西方发达国家的一些前政要和著名专家在发言中几乎无一例外地都谈到国际秩序的变革问题。在以中国为代表的新兴国家群体崛起和美国自身实力相对下降的大趋势下，美国不知如何应对，内心十分焦虑。基辛格去年10月与我国人大外事委员会主任傅莹对话时说的一段话颇有代表性。他说：“19世纪以来世界秩序的中心在欧美，21世纪世界秩序的中心在亚太。亚洲最大的变量是中国在未来20年的持续增长，中国的选择将影响和改变世界。美国必须考虑还有多少时间、多少空间可以维持现存秩序，并需要构思未来的世界秩序。”美国大西洋理事会国际安全问题研究中心资深研究员罗伯特·曼宁指出：“华盛顿和北京能否找到一条出路，让两国关系中的合作多于竞争，实际上是美国面临的一个更大难题的一部分——这个难题就是：如何让美国的利益适应这个变革中的世界，在这个世界中国际体系是静态的，世界却越来越多中心化，权力已经分散。”今年7月1日发表的《美国国家军事战略报告》把中俄称为正在挑战现行国际秩序和国际法的“修正主义国家”，可能也缘由这种担心。

第二个深层次原因是中美两国间实力对比正在深入转化。虽然中美两国在政治、经济、军事、科技和文化影响力五大方面都还有很大差距，但总趋势是在不断缩小，尤其是近年来我国在军事现代化和高科技研发方面的快速发展和进步远超美国的预期。美国权威民调机构皮尤研究中心今春在全球40个国家就美国和中国在全球的形象进行调查的结果显示，48%的受访者认为中国将最终取代美国，只有35%的人认为不可能。中国在全球总体形象去年是最好的，今年略低于美国，仅差一个百分点。美国还担心中国正在进行的新一轮经济改革一旦成功，不但美国大企业不再能在我国获得高额利润，而且中国将有更强的竞争能力与美国争夺海外市场，从而影响地缘政治和地缘经济的变化。这大概就是基辛格所说的“亚洲最大的变量是中国在未来20年的持续增长，中国的选择将影响和改变世界”的真谛。

对今后美国对华政策和中美关系的影响

从历史上看，每一次大辩论均会对美国政府的决策和社会舆论产生不同程度的正面或负面的影响。这次也不例外。鉴于这次参与辩论者空前广泛，尤其是辩论的主题是是否要根本改变执行了30多年的以接触为主的对华政策，这次辩论对中美关系产生的负面影响可能要大于中美建交以来任何一次辩论。主要体现在以下几个方面：一是美国对华战略猜疑将加深，从而将影响中美关系的健康、顺利发展，也会影响美国民众对中国的好感度和信任。据美国权威民调机构皮尤研究中心的调查，近三年来，美国民众对中国的正面看法不断下降，2014年对中国持赞许态度者从2011年的50%降到35%，今年6月23日的调查结果显示，对中国持负面看法者竟然上升到54%（但18～29岁的美国青年中对中国持赞许态度的却上升为55%）这是值得我们高度重视的一个趋势。二是下届美国政府不管哪个党派和何人执政都会对对华政策做某种程度的修改或调整，总体上将趋硬。至于这种调整的幅度和力度目前尚难作出较准确的判断，至少要等到明年大选特别是大选后新总统及其团队发表内外政策宣示后才能清晰起来。但有几个方面的趋势大致可以断定：

第一，不会根本颠覆过去30多年来历届政府的基本对华政策，基本仍将是“接触加遏制”，也就是我们所说的“两手政策”。有一些前政要或学者认为，对中国完全实行遏制战略是行不通的。理由有二，一是认为凯南的遏制战略对苏联有效是因为苏联经济实力薄弱，与美国几乎没有商业联系。但今天的中国是一个经济大国，其军费预算连续十年两位数增长是建立在雄厚和多元的工业基础之上的。二是寻求遏制中国将付出巨大的代价：失去对方，美中都无法获得经济上的成功。即便是《修改美国对华大战略》报告的作者们也说，“由于当前的全球化现实，这项新的战略也不能建立在遏制的基础上，也不能简单地抛弃现行的融合政策”。

第二，在继续保持接触的同时，将不断加强遏制的力度。但无论力度多大，总体上美国也将尽量避免发生重大冲突，尽管美国国防部正在加快完善应对可能爆发冲突的准备和部署。

第三，在继续发展与我国的经贸关系的同时，将对高科技特别是军民两用技术出口的限制和管控更加严格。在投资领域，即便是签署了双边投资协议，美方仍会利用国内法对我国企业设置种种障碍。

第四，在安全领域，美国将继续不断加强与日本等国的联盟和与越南、印度等新伙伴国的政治和军事合作关系，构筑更加紧密的对华包围圈。同时，美国将进一步完善在亚太的军事部署，如计划部署中程导弹等，特别是加强对太平洋和印度洋航道的控制。美国在南海问题上不会罢手，它将继续利用菲、越，鼓动日本介入，作为它的帮手，从而可长期对我制造麻烦。

第五，在气候变化、反恐等全球性问题和若干重大地区热点问题上，美国将继续需要中国的合作和配合，乃至扩大合作。

第六，美国将加大对我国的渗透力度，包括舆论宣传、军事、科技和商业情报的搜集和策反等。美国决不会放弃融合和演变中国的努力和幻想。

第七，美国可能向台湾出售更先进的武器，进一步加强对台湾的军事合作和军事技术转让，帮助台湾生产进攻性尖端武器，并将鼓动台湾加入《跨太平洋战略经济伙伴关系协议》（TPP）。若蔡英文在明年年初的大选中获胜，美国将势必调整对台政策。近来已有种种迹象表明美国正在悄悄提升美台政治与军事关系，我应予以高度关注。

（作者为中国国际问题研究基金会高级研究员、新华社世界问题研究中心研究员）